A cura di Andrea Pensi, Direttore Ufficio Legale di ALI
Il Consiglio dei Ministri con delibera del 18 febbraio 2026, pubblicata il Gazzetta il 20 febbraio 2026, alla luce della Legge 131/2025 (“Disposizioni per il riconoscimento e la promozione delle zone montane“) ha approvato il regolamento, con relativo elenco allegato, che individua i comuni classificati come “montani” ed, in quanto tali, soggetti alle normative speciali che ne promuovono lo sviluppo.
Il provvedimento ha generato la “rivolta” di molte municipalità, precedentemente classificati come montani, ed oggi esclusi dalla nuova classificazione.
In particolare 73 comuni – molti dei quali associati ad ALI- appartenenti a diverse Regioni (principalmente Piemonte, Liguria, Abruzzo, Umbria, Puglia, Marche e Toscana) patrocinati dal Prof. Avv. Antonio Bartolini e dall’ Avv. Antonella Mirabile, entrambi del Foro di Perugia, e dagli stessi avvocati unitamente all’Avv. Marco Comaschi, del Foro di Alessandria, relativamente ai ricorsi presentati dai comuni piemontesi, hanno presentato, nel termine di rito, una serie di ricorsi al TAR Lazio contro la delibera del Governo e gli atti presupposti. L’iniziativa fa seguito al precedente deposito di altri ricorsi con il medesimo oggetto presentati da 37 comuni delle Marche e dell’Emilia Romagna, patrocinati dall’avv. Alessandro Lucchetti del foro di Ancona, e da 3 comuni laziali, patrocinati dal Prof. Avv. Francesco Scalia del foro di Roma.
Oltre ai vizi di legittimità propri degli atti impugnati, è interessante in questa sede esaminare le argomentazioni formulate dai collegi difensivi attraverso le quali viene sollevata la questione di legittimità costituzionale della Legge 131/2025.
In prima battuta le critiche vengono rivolte all’art. 2), comma 1, Legge n. 131/2025 per contrasto con l’art. 44 della Cost. che vieta disposizioni sfavorevoli nei confronti delle zone e comuni montani, anche in combinato disposto con l’art. 3) Cost, con particolare riguardo al legittimo affidamento e ai diritti quesiti e all’art. 97) Cost. L’art. 44, comma 2), della Costituzione stabilisce, infatti, che “la legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane”. Con tale formulazione il Costituente ha voluto intendere chele aree montane, in ragione delle peculiari condizioni di svantaggio geografico,infrastrutturale, economico e sociale che le connotano, devono essere destinatariedi misure di protezione, sostegno e promozione. Ne conseguirebbe che il legislatoreordinario, pur nella latitudine della propria discrezionalità, non può introdurrediscipline che si risolvano, direttamente o indirettamente, in un arretramento dellatutela accordata a tali territori (in tal senso si cita F. Angelini, Art. 44, in R. Bifulco – A. Celotto – M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, Torino, 2006, p. 907). Al contrario secondo i comuni ricorrenti la Legge 131/2025 si colloca in posizione “regressiva” laddove all’art. 2), comma 1), della l. 131/2025, determina la perdita di status “comune montano” in capo ad enti, come quelli ricorrenti, che ne erano storicamente titolari e produce, quale effetto diretto ed immediato, la perdita del complesso di benefici, agevolazioni, priorità e misure differenziate che l’ordinamento connette a tale classificazione (si pensi alle agevolazioni in materia di organizzazione del servizio scolastico).
In tal senso la norma sembrerebbe vieppiù in contrasto con l’art. 3) e 97) Cost. nella parte in cui incide su situazioni consolidate, frustrando un legittimo affidamentomaturato nel tempo. Per decenni, infatti, il previgente elenco dei comuni montani ha operato quale dato stabile dell’ordinamento, idoneo ad orientare l’azione degli enti territoriali, relativamente alle strategie di sviluppo delle comunità locali. Da tale protratta stabilità normativa è derivato un affidamento qualificato e, sebbene non possa configurarsi un diritto quesito all’immutabilità del quadro normativo, la giurisprudenza costituzionale ha costantemente chiarito che la discrezionalità del legislatore incontra i limiti della ragionevolezza, della proporzionalità e della tutela dell’affidamento, soprattutto allorché l’intervento normativo incida in malam partem su assetti consolidati.
Ulteriormente l’art. 2, comma 1, l. 131/2025 appare censurabile, sotto il profilo della legittimità costituzionale, per irragionevolezza nella parte in cui espunge dalla nozione di comuni montani i criteri socio-economici, limitandosi a quelli altimetrici e di pendenza (art. 44 e art. 3 Cost.) e nella parte in cui non quantifica o comunque non determina un criterio direttivo con cui quantificare il criterio altimetrico e di pendenza (art. 44 e art. 3 Cost.)
Quanto al vulnus determinato dalla mancata previsione di ogni criterio di natura socioeconomica va ricordato che la previgente Legge 25 luglio 1952, n. 991 — primo fondamentale intervento attuativo dell’art. 44) Cost. — si muoveva secondo una logica diversa, e più coerente con il dettato costituzionale. Nel sistema previgente, infatti, i territori montani non venivano individuati sulla base di meri dati altimetrici o morfologici, ma attraverso una valutazione che teneva conto, soprattutto, delle condizioni economico-agrarie dei territori interessati. Inoltre il legislatore del 1952, in piena armonia con l’art. 3) della Costituzione, introduceva un espresso correttivo perequativo di natura socio-economica. Il terzo comma del medesimo art. 1) estendeva infatti la nozione di territorio montano anche ai Comuni, o alle porzioni di Comune, che, pur non trovandosi nelle condizioni di cui al primo comma, presentassero “pari condizioni economico-agrarie”. Perciò l’art. 2), comma 1), Legge 131/2025 violerebbe ulteriormente l’art. 44 Cost. che non tutela la montagna in quanto mero dato geografico o fisico, ma in quanto territorio storicamente e strutturalmente svantaggiato, bisognoso di misure compensative e riequilibratrici. In altri termini ridurre la nozione costituzionale di “zona montana” a un dato meramente quantitativo di carattere altimetrico e morfologico significa eludere proprio la funzione compensativa che l’art. 44) assegna alla legislazione di favore e contraddire tanto la ratio dei lavori preparatori quanto la prima e più coerente attuazione legislativa datane dalla l. n. 991/1952.
Quanto, invece, all’assenza di qualsiasi criterio direttivo per specificare i criteri altimetrici e di pendenza ciò darebbe luogo ad una previsione legislativa strutturalmente incompleta, che rimette integralmente al potere regolamentare la definizione dei criteri sostanziali della classificazione, risolvendosi, in sostanza, in una vera e propria delega in bianco in contrasto con il principio di legalità sostanziale, che richiede, come noto, una predeterminazione legislativa dei criteri cui si deve attenere il potere regolamentare. Il vulnus assume rilievo ancor più evidente alla luce dell’art. 44 Cost., il quale stabilisce che: “La leggedispone provvedimenti a favore delle zone montane” tanto che la Costituzione attribuisce chiaramente alla legge, e non alla fonte regolamentare, il compito di individuare e disciplinare le zone montane destinatarie delle politiche di favore.
Da ultimo ed in via subordinata sembrano emergere profili di illegittimità costituzionale della l. 131/2025 per violazione degli artt. 117), commi 3) e 4), e 119) Cost., nonché del principio di leale collaborazione dal momento che attraverso l’art. 2), comma 1, l. 131/2025, il legislatore statale cristallizza una nozione di montanità fondata esclusivamente su dati altimetrici e di pendenza, imponendo alle Regioni una definizione uniforme che può non corrispondere affatto alle peculiarità storico-territoriali, economiche, sociali e insediative dei rispettivi contesti regionali. In tal modo, le Regioni vengono private della possibilità di incidere, nei limiti delle proprie competenze, sulla definizione di quei territori che costituiscono il presupposto stesso della programmazione degli interventi di sostegno, di riequilibrio e di valorizzazione.
Adesso spetterà al TAR Lazio esaminare la controversia ed, eventualmente, rimettere la questione pregiudiziale alla Corte Costituzionale la quale sarà chiamata a sciogliere i nodi prospettati dai Comuni interessati dal “taglio”.